财税体制改革有望理顺地方债务机制

资料来源于《中国金融新闻网》

        新一轮财税体制改革的大幕正在拉开,这让各方对地方政府性债务机制的理顺充满期待。
日前召开的中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,明确了重点推进三个方面的改革,包括建立公开透明的现代预算制度,深化税收制度改革,调整中央和地方政府间财政关系等。三方面改革均与地方政府性债务直接相关,如强调“在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下,进一步理顺中央和地方收入划分,合理划分政府间事权和支出责任,促进权力和责任、办事和花钱相统一,建立事权和支出责任相适应的制度”。
在地方政府性债务压力较大、举债融资机制亟待理顺的情况下,此轮财税体制改革所强调的重点内容与改革方向,显然已将地方债务的制度建设问题纳入其中。重新划分中央与地方利益格局,促进“办事和花钱相统一”的改革目标,对于防范与化解地方政府性债务风险,理顺地方债务机制具有重要指向意义。
当前,地方政府性债务面临较大的偿债压力。按照财政部的测算,今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总额的21.89%,是偿债压力最重的一年。这就意味着,在截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的约11万亿元债务中,今年需偿还的债务约为2.4万亿元。在财政收入增速放缓,而支出刚性较强的大背景下,地方政府偿债压力可想而知。
但问题是,地方政府尚未形成规范的举债融资机制,化解债务压力的渠道并不畅通。一方面,地方政府举债融资不规范,比如多头举债,举借主体多达15.4万家,而举债方式又过多过滥,包括银行贷款、企业债、中票、信托、回购(BT)等30余种;另一方面,一些融资方式由于融资成本较高,让地方政府债务背上沉重的债务利息负担。有资料显示,地方政府性债务通过“影子银行”等融资成本较高,如信托融资的年化成本多在10%以上,最高达到24.4%,政府回购融资年化成本多在20%以上。
在这样的情况下,各方一直在期待,为化解地方政府性债务问题尽快“开明渠,堵暗道”。目前来看,有两条“明渠”已经受到各方关注。其一是规范的地方举债融资机制,此前经国务院批准,全国有10个省市将陆续试点地方政府债券自发自还,这意味着地方政府融资机制向市政债迈出重要一步;其二是有关部门正在积极探索的政府和社会资本合作(PPP)模式,这被视为化解地方债务风险、为新一轮城镇化筹资的重要手段。不过,这两条“渠道”能否得到推广复制,进而担起纾解地方政府债务的重任,关键在于财税体制改革能否配套推进。
推进财税体制改革,强化预算约束,建立公开透明的现代预算制度,既可以加强源头规范,把地方政府性债务纳入全口径预算管理,又利于强化地方政府财政纪律约束,为走向独立透明的发债主体创造条件。此前,除地方政府债券等少量债务外,绝大部分地方政府性债务资金没有纳入预算,缺乏规范的预算监督与约束。同时,各级政府财政透明度存在严重的不均衡现象,而政府性债务的低公布率,更是加剧了人们对个别高负债地区的担忧。新一轮财税体制改革,显然将在财政透明度、硬化预算约束等方面有所突破,进而为畅通地方政府债务“明渠”打下基础。
此外,新一轮财税体制改革的重点之一是调整中央和地方之间的财政关系,合理划分收入与支出责任。以往由于地方政府财权和事权不匹配,使得地方政府一旦出现资金缺口就只能举债。本轮改革的思路,就是在明晰政府间事权划分的基础上,界定各级政府间的支出责任,进一步明确划分政府间财政收入,再通过转移支付等调节手段,健全财力与事权相匹配的财政体制。这无疑有助于遏制地方政府性债务的继续扩张,防范并化解各种潜在风险。
在全面深化改革进程中,财税体制改革牵一发动全身,新一轮财税体制改革,显然不是解一时之弊的短期举措,而是着眼长远机制的系统性重构。这一重构,对地方政府性债务问题的化解,规范举债融资机制与管理体系,具有深远影响。

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