土地财政再创新高 举债模式亟待改变

 资料来源于《中国金融新闻网》
近日,财政部公布的2013年地方政府性基金收入决算表显示,2013年国有土地使用权出让收入4.1万亿元,其包括四项内容,分别是国有土地使用权出让金收入3.9万亿元、新增建设用地土地有偿使用费收入699.22亿元、国有土地收益基金收入1259.67亿元、农业土地开发资金收入234.30亿元。
此前,地方政府土地使用权出让金在2011年达到3.1万亿元,2012年有所回落,降至2.7万亿元,但这样的状态并没有持久,去年该金额再度猛增1.2万亿元至3.9万亿元之多,对比2.56万亿元的预算数,决算数超过其52.6%。同时,2010年地方政府国有土地使用权收入占地方财政收入比例为41%,2012年这一数据则降至27%,但2013年又回升至35%。
对于这样的数据,业内人士及媒体均认为,地方政府财政对土地依赖程度再度回升。
从数据来看,上半年北京土地市场在供应丰富及标杆房企重回一线激烈争夺等多方因素刺激下,早早突破千亿元大关,并创下了2004年土地招拍挂以来同期土地出让的一系列纪录。据克尔瑞数据库显示,北京上半年土地出让金1115亿元,远高于去年同期的664亿元。2014年上半年成交总额排名前十的城市将近5000亿元,去年这一数据为4270亿元。而从中国指数研究院的数据来看,天津在上半年已成交384宗土地,土地出让金达447亿元,同比去年上半年增幅高达110.2%。
上海易居房地产研究院研究员严跃进在接受本报记者采访时表示,对于地方政府来说,成交总价高最直接的作用是获得了更大的土地出让金收入,这个是地方政府财政收入的一个重要来源。同时,从目前上半年的土地价格看,还是高于去年同期水平,说明整个土地的估价上升,对于土地来说更有集约化利用的要求。除此之外,土地成交总价背后自然是房企土地获取规模的加大,未来房地产包括投资建设销售等环节会持续产生各类就业机会和税费空间,对于地方政府的财政收入是一个利好。从这几个角度看,地方政府都愿意提高土地出让规模和价格,这能够有效支撑土地财政体系的运营。
但不可否认的是,伴随着房地产市场结构调整时期的到来,土地财政的确难以为继,土地出让金所占地方财政收入的比例也极有可能开始下降。这样就要求地方政府本身和中央去探寻可持续发展的道路,毕竟关乎民生的建设大多数都要依靠地方政府的财政收入来推进。
从全国范围来看,受房地产市场震荡影响,土地出让金收入已经出现下滑趋势。财政部统计数据显示,今年6月份,全国国有土地使用权出让收入增幅回落至7.3%,与去年每个季度土地出让金增幅都在40%以上、今年一季度增幅为40.3%相比,二季度尤其是6月份的高位跳水说明房地产市场冷风已吹至土地市场。对此,严跃进认为,从部分中小城市角度看,整个土地出让规模在下滑,如常州。而且此类城市往往也面临高库存的压力,所以无论是土地出让还是土地投资开工,本身都会使得地方政府的土地财政收入下降。从今年下半年情况看,部分城市的土地供应计划完成可能会比较吃力。很多城市即便土地实现了成交,但整个成交收入和土地溢价将明显低于预期。
上述观点在房地产市场的重要参与者——房企身上得到了很好的印证。今年上半年,个别房企发生了资金链断裂的现象,全国楼市的变化使原本全线作战的房企更多转战一线及热点二线城市。一位大型房企总部的工作人员告诉记者:“现在公司的战略基本上是退守一二线,像北京、上海、广州、厦门这样的城市,刚需比较大,内部分析是不会出现太大问题。而对于其他城市来说,土地市场的走冷是可以预估到的。”
目前来看,作为地方财政的一个重要来源,土地财政未来将难以为继已是公认的事实,在这种情况下,地方政府如不改变此前的举债模式,将面临着较大风险。另外,在今年财政收入增速放缓、支出刚性强的背景下,地方债偿债压力会进一步增大。在这种情况下,增加健康可持续的财政收入也是一个迫切需要解决的问题。今年5月,财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,试点省市扩充至十个。目前,广东、山东两省已正式开始发行。外界普遍认为,对于地方债自发自还及其他财政收入来源,如何操作、如何防止风险,还需进一步的探索和实践检验。

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