资本市场行政和解机制有望落地

  资料来源于金融时报

       对全体投资者利益的整体保护和对单一投资者的个体保护是有效保护投资者合法权益这枚硬币的“两面”。而现实是近年来资本市场违规行为的查办力度不断提升,“前一面”的保护可圈可点,但由于举证难、维权成本高等问题,投资者获得经济赔偿的效果并不理想,“后一面”的保护略显捉襟见肘。

  令人欣喜的是,资本市场对单一投资者的个体保护有望得到进一步加强。中国证监会近日发布了《中国证监会行政和解试点实施办法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”),正式向社会公开征求意见。

  “2006年至2012年间,证监会正式处理的虚假陈述案件122起。但据不完全统计,这期间,仅有部分受到损害的投资者对46家上市公司提起虚假陈述民事赔偿诉讼,涉及索赔金额约3.84亿元人民币,最终获赔约6700万元人民币。至于投资者因内幕交易、操纵市场提起民事损害赔偿诉讼并获得相应赔偿的,至今尚无案例。”证监会主席肖钢今年2月在其署名文章《积极探索监管执法的行政和解新模式》上表示。

  在业内看来,按照传统的行政执法模式,对于侵害投资者权益的违法违规行为,监管机构只能采取罚款等行政处罚措施。这对于保护投资者的目标来说,充其量只是实现了一半,即让侵害者承担了法律上的不利后果,付出了必要的代价,但却未能让受害者得到补偿。

  而行政和解则是一项立足于更好地保护投资者合法权益的执法制度创新。对于给投资者造成经济损失的违法违规案件,监管机构可以按照规定的条件与程序,与案件当事人达成和解协议,使其主动交出不当所得甚至付出更高代价,直接用于补偿投资者。

  “行政和解的核心价值在于,通过行政执法程序的专门制度安排,使投资者获得比通过民事赔偿程序更为及时、便捷、直接的经济补偿。同时,让违法者付出必要的经济代价和成本,惩罚和制裁违法者,从而实现行政执法维护市场秩序的整体目标。”中国证监会近日表示。

  从成熟市场的实践经验来看,无论是英美法系的美国、英国及我国香港地区,还是大陆法系的德国及我国台湾地区,均在其行政程序法律中,对行政和解制度作出了统一、明确的规定。并且在实践中大量采用行政和解执法方式,取得了良好效果,一些国家采用行政和解执法的案件比例高达80%~90%,其中不乏数额高、影响广的重大案件。行政和解作为一种兼顾对违法违规者经济制裁和对利益受损投资者经济补偿的补充性执法方式,其所体现的协商行政、效率行政等价值理念符合现代行政法治的基本价值取向和现代行政执法改革的方向。

  据记者了解,“征求意见稿”对行政和解的适用范围和条件,行政和解协议的协商、执行和监督,行政和解金的确定、管理和使用等作了具体规定。归纳来说,行政和解的制度设计主要包括以下两个方面的内容。

  一方面,合理确立行政和解金补偿机制,最大限度弥补投资者损失。首先,尽可能强化行政和解制度的补偿功能,要求监管机构在依法合规,充分协商的基础上,综合考虑行政相对人涉嫌违法违规行为所造成的投资者损失,行政相对人因涉嫌违法违规行为所获收益等因素,合理确定行政相对人交纳行政和解金的额度。其次,确保行政和解金补偿的公平、公正,将行政和解金交由监管机构以外的独立第三方实行专户管理,专门用于补偿投资者损失。最后,建立高效、便捷的补偿机制,充分发挥证券交易所、证券登记结算机构等的专业优势,简化申请程序,缩短申请时间,最大限度提高投资者获得补偿的效率。

  另一方面,严格限定适用行政和解案件的范围,建立全面的权力约束机制。一是明确行政和解作为补充性执法方式的定位,对于事实清楚,证据充分,法律适用明确的案件,一律不得适用行政和解。采用行政和解的案件必须是当事人能够交纳行政和解金,投资者受损利益能够得到及时、便捷补偿的案件。二是强化监管机构调查职责,监管机构受理和解申请后,不得中止案件调查,坚决防止“以和代查”,始终保持对涉嫌违法违规行为的监管执法压力。三是建立严格的实施程序,既要求证监会内部和解实施部门与案件调查、处罚部门相互独立,互相制衡,又对行政和解程序中涉及的申请、受理、协商、签订行政和解协议、行政和解协议监督执行等各个环节作出明确、具体、严密的规范。

  从国际经验来看,并非所有的涉嫌违法违规案件都可以适用行政和解。在德国和我国台湾地区,只有案件事实基础或法律依据在客观上不够明确,而这种不明确状态不能排除或者需要花费巨大的行政成本才可能排除的情况下,才能适用行政和解制度。在美国,行政和解程序不适用于可能涉及行政先例的确立、公共政策、信息公开的必要性等因素的行政争议案件。

  “行政和解制度适用范围的有限性,一方面强调了监管机构不能随心所欲的使用和解制度,必须按照法律规定的条件范围确定适合的案件。另一方面要求行政和解的行使必须基于立法本意,有正当的动机,有利于实现执法资源的合理配置、执法效率的提高和投资者权益的维护等和解制度追求的价值目标。”肖钢表示。

  值得一提的是,要选择行政和解,还需要满足一系列条件。虚假陈述、内幕交易、操纵市场或欺诈客户等违法违规案件,在满足以下四个条件时,可以选择行政和解。首先,证监会正式立案,且经过了必要的调查程序,但案件事实或法律关系尚难完全明确;其次,采取行政和解方式执法有利于减少争议,稳定和明确市场预期,恢复市场秩序;第三,行政相对人愿意采取有效措施补偿因其涉嫌违法违规行为受到损失的投资者;最后,以行政和解方式结案不违反法律、行政法规的禁止性规定,不损害社会公共利益和他人合法权益。

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