中国银监会就《商业银行流动性风险管理办法(试行)》公开征求意见

为促进商业银行加强流动性风险管理,维护银行体系的安全稳健运行,中国银监会起草了《商业银行流动性风险管理办法(试行)》(征求意见稿)(以下简称《流动性办法》),现向社会公开征求意见。银监会将根据各界反馈意见,进一步修改完善《流动性办法》,并适时发布。
一、起草《流动性办法》的背景
流动性风险是指商业银行无法以合理成本及时获得充足资金,以偿付到期债务、履行其他支付义务和满足正常业务开展的资金需求的风险。提高商业银行流动性风险管理和监管的有效性,对于维护银行业安全稳健运行具有重要意义。在此次国际金融危机中,许多银行尽管资本充足,但仍因缺乏流动性而陷入困境,金融市场也出现了从流动性过剩到紧缺的迅速逆转。近年来,随着我国银行业经营环境、业务模式、资金来源的变化,部分商业银行出现资金来源稳定性下降、资产流动性降低、资产负债期限错配加大、流动性风险隐患增加等问题,流动性风险管理和监管面临的挑战不断增加。随着金融市场的深化,金融机构之间的关联愈发密切,个别银行或局部的流动性问题还易引发整个银行体系的流动性紧张,加强流动性风险管理和监管的必要性和紧迫性日益突出。
危机后,国际社会对流动性风险管理和监管予以前所未有的重视。巴塞尔委员会在2008年和2010年相继出台了《稳健的流动性风险管理与监管原则》和《第三版巴塞尔协议:流动性风险计量、标准和监测的国际框架》,构建了银行流动性风险管理和监管的全面框架,在进一步完善流动性风险管理定性要求的同时,首次提出了全球统一的流动性风险定量监管标准。2013年1月,巴塞尔委员会公布《第三版巴塞尔协议:流动性覆盖率和流动性风险监测标准》(以下简称巴III流动性标准),对2010年公布的流动性覆盖率标准进行了修订完善。
中国银监会高度重视商业银行流动性风险监管工作。2009年,银监会出台了《商业银行流动性风险管理指引》。近年来,银监会深入分析研究我国银行业流动性风险管理存在的问题,借鉴巴III流动性标准,在对现行的流动性风险监管制度进行梳理、补充和完善的基础上,起草了《流动性办法》,并于2011年10月向社会公开征求了意见。同时,银监会密切跟踪国际金融监管改革最新进展情况,在2013年1月巴塞尔委员会公布新的流动性覆盖率标准后,及时对《流动性办法》进行了修订。今年6月份,我国银行间市场出现阶段性流动性紧张、市场利率快速上升现象,引起了国内外广泛关注,也暴露了商业银行流动性风险管理存在的问题,反映其流动性风险管理未能适应业务模式和风险状况的发展变化。银监会对有关情况进行了深入研究,并在《流动性办法》中予以充分关注,针对性地提出了风险管控和监管要求。
二、起草《流动性办法》的目的和基本思路
起草《流动性办法》的目的是进一步完善我国银行业流动性风险监管框架,促进商业银行提高流动性风险管理的精细化程度和专业化水平,合理匹配资产负债结构,增强商业银行和整个银行体系应对流动性冲击的能力。起草《流动性办法》的基本思路是:针对我国商业银行流动性风险管理存在的问题,构建定性与定量相结合、微观审慎与宏观审慎相结合、中外资银行监管要求相结合的流动性风险监管框架。
(一)定性与定量监管要求相结合。《流动性办法》对我国分散在不同法规和制度中的流动性风险监管定性和定量要求进行了整合。一方面,充实完善了对流动性风险管理的定性要求,如充实了多元化和稳定性融资来源、日间流动性风险管理、优质流动性资产管理、并表和重要币种流动性风险管理等多项内容,提高了压力测试、应急计划等监管要求的针对性和可操作性,以更好地引导银行加强流动性风险管理体系建设。另一方面,在引入巴III流动性覆盖率这一新指标的同时,对现行的流动性风险指标进行梳理,将其区分为合规性的监管指标和用于分析、评估流动性风险的监测工具。其中,合规性监管指标包括流动性覆盖率、存贷比、流动性比例,监测工具包括资产负债期限错配、融资来源多元化和稳定程度、无变现障碍资产、重要币种流动性风险以及市场流动性等不同维度的相关指标。
《流动性办法》对于我国银行业改进流动性风险管理具有很强的现实意义。一方面,要求银行对包括同业和理财在内的各业务条线的流动性风险进行有效识别、计量、监测和控制,在考核主要业务条线的收益时纳入流动性风险成本,推动银行更好地平衡收益与风险之间的关系。另一方面,要求银行现金流测算和缺口限额应涵盖表内外各项资产负债,包括为防范声誉风险而超出合同义务进行支付所带来的潜在流动性需求,从而将同业和理财业务等表内外项目对现金流的影响纳入流动性风险的计量和控制。此外,《流动性办法》要求强化流动性风险管理部门职能,以及加强日间流动性、融资抵押品和优质流动性资产管理,以推动银行和监管机构及早识别和控制流动性风险。
(二)微观审慎与宏观审慎视角相结合。《流动性办法》在继续强调加强单体机构流动性风险管理与监管的同时,引入宏观审慎视角,要求监管机构和商业银行密切跟踪研究宏观经济金融政策调整和金融市场变化对银行体系流动性的影响,监测分析市场整体流动性状况,并在流动性风险压力测试中充分考虑市场流动性状况发生重大不利变化等因素,尽早发现市场流动性紧张、融资成本提高等迹象,及时采取应对措施。
(三)中外资银行监管要求相结合。《流动性办法》统一了对中外资银行具有共性的流动性风险监管要求,以建立覆盖中外资银行流动性风险管理和监管的完整制度框架,同时也针对外资银行流动性风险管理的特殊性做出了相关规定。
三、《流动性办法》的主要结构和内容
《流动性办法》共4章67条,4个附件。
第一章“总则”主要明确了《流动性办法》的适用范围、流动性风险的定义以及对流动性风险管理和监管的总体要求。
第二章“流动性风险管理”提出了银行流动性风险管理体系的整体框架和定性要求,对于流动性风险管理的治理结构,流动性风险管理策略、政策和程序,流动性风险识别、计量、监测和控制以及管理信息系统等各项基本要素,用单独成节的方式分别进行了规范。同时,从现金流测算分析、风险预警、限额管理、融资管理、日间流动性风险管理、压力测试、应急计划、优质流动性资产管理、并表和重要币种流动性风险管理等各个方面,对银行流动性风险管理的方法提出了具体要求,促进银行提高流动性风险管理的精细化程度和专业化水平。
第三章“流动性风险监管”规定了流动性覆盖率、存贷比、流动性比例三项流动性风险监管指标,提出了多维度的流动性风险监测分析框架及工具,规定了流动性风险监管的方法、手段和程序。《流动性办法》要求监管机构采用非现场监管、现场检查等多种监管手段,对照流动性风险的定性和定量监管标准,评估商业银行流动性风险状况及其流动性风险管理有效性,并根据评估结果采取相应的纠正整改、监管强制措施或行政处罚;在发生影响单家机构或市场的流动性事件时,要求监管机构与境内外相关部门加强协调合作,适时启动流动性风险监管应急预案。
第四章“附则”明确了《流动性办法》的实施时间以及流动性覆盖率的适用范围和过渡期安排等。
《流动性办法》的4个附件具体说明了流动性风险管理重点环节的技术细节、流动性覆盖率的计算方法、流动性风险监测参考指标以及外资银行流动性风险相关指标的计算方法。
目前,巴塞尔委员会正在修订净稳定资金比例相关标准,计划于2014年底前定稿。因此,《流动性办法》暂时移除了净稳定资金比例的相关内容,待巴塞尔委员会完成对净稳定资金比例的修订后,银监会将结合我国实际,逐步修改完善《流动性办法》。
 
四、《流动性办法》对流动性覆盖率指标的规定
《流动性办法》引入了巴III流动性标准的流动性覆盖率指标。流动性覆盖率旨在确保商业银行具有充足的合格优质流动性资产,能够在银行监管机构规定的流动性压力情景下,通过变现这些资产满足未来至少30天的流动性需求。与传统的流动性风险指标(如存贷比、流动性比例、超额备付金率、流动性缺口)相比,流动性覆盖率更为全面和精细,如对同业业务采用了较高的现金流出系数和较低的现金流入系数,在反映流动性风险方面更为准确,也有助于约束商业银行对同业资金的过度依赖,对于当前我国银行业改进流动性风险管理能够发挥积极作用。此外,流动性覆盖率考虑了压力情形,也有助于提高流动性风险管理和监管的前瞻性。
与2011年征求意见稿相比,此次的《流动性办法》征求意见稿在充分考虑我国银行业流动性风险管理和监管实际的基础上,采纳了巴III流动性标准对流动性覆盖率的大多数调整内容,主要包括下调非业务关系存款、与央行进行的担保融资的流出率;提高业务关系存款的认定标准;增加对衍生产品流动性风险的识别与覆盖;明确允许商业银行在压力状况下流动性覆盖率降至100%以下,监管机构要考虑当前和未来国内外经济金融状况,分析影响单家银行和整个市场流动性的因素,适时采取应对措施等。同时,《流动性办法》根据我国实际情况,对合格优质流动性资产提出了更为严格的要求。巴III流动性标准允许各国自主决定增加2B资产,包括信用评级为BBB-至A 的公司债券、满足特定条件的股票和住房抵押贷款支持证券。目前我国法律禁止商业银行在境内投资股票,国内的住房抵押贷款支持证券品种少、规模小、交易不活跃,尚不满足巴III流动性标准所规定的“存在规模大、具有市场深度、交易活跃且集中度低的市场”条件,我国银行业在境外持有的股票和住房抵押贷款支持证券数量也很有限。因此,《流动性办法》只增加了BBB-至A 的公司债券作为2B资产,未纳入股票和住房抵押贷款支持证券。
五、《流动性办法》的适用范围和实施安排
《流动性办法》适用于在我国境内设立的中资商业银行、外商独资银行和中外合资银行。农村合作银行、村镇银行、农村信用社和外国银行分行参照执行。
关于流动性覆盖率的适用范围,巴III流动性标准规定其适用于国际活跃银行。从其他国家(地区)已发布的流动性覆盖率征求意见稿看,大部分拟对流动性覆盖率实施差别化监管,如香港拟适用于总资产或境外业务超过2500亿港元的银行;澳大利亚拟适用于较大型银行,不适用于小型简单银行;美国拟适用于资产规模在500亿美元以上的系统重要性银行等。从我国情况看,流动性覆盖率相对其他流动性风险指标更具风险敏感性和前瞻性,在监测、防范银行流动性风险方面具有较强的作用和现实意义,在我国的适用范围不应只局限于国际活跃银行。但另一方面,按照分类监管原则,对规模较小和复杂程度较低的银行业金融机构,在确保审慎、有效监管的前提下,可简化监管报告和程序,允许其采用简单、有效的风险计量方法,降低合规成本。鉴于流动性覆盖率较为复杂,对银行组织架构、管理水平和信息系统等均提出了较高要求,对于规模较小、复杂程度较低的银行而言,合规成本较高。因此,《流动性办法》规定,对于农村合作银行、村镇银行、农村信用社、外国银行分行以及资产规模小于2000亿元人民币的城市商业银行和农村商业银行,不适用流动性覆盖率监管要求。
《流动性办法》自2014年1月1日起施行。考虑到流动性覆盖率的计量较为复杂,银行需要一定的时间对流动性风险管理政策、程序、管理信息系统和会计科目进行调整完善,《流动性办法》对流动性覆盖率规定了与巴III相一致的过渡期,即商业银行流动性覆盖率应当于2018年底前达到100%;在过渡期内,应当于2014年底、2015年底、2016年底及2017年底前分别达到60%、70%、80%、90%。《流动性办法》同时规定,在过渡期内,鼓励有条件的银行提前达标;对于流动性覆盖率已达到100%的银行,鼓励其流动性覆盖率继续保持在100%之上。
六、关于完善存贷比监管
存贷比是《商业银行法》规定的法定监管指标。从国内外实践来看,存贷比在管控流动性风险、控制信贷过快增长和维护银行体系稳定方面发挥了一定的积极作用。但是,随着商业银行资产负债结构、经营模式和金融市场的发展变化,存贷比监管也出现了覆盖面不够,风险敏感性不足,未充分考虑银行各类资金来源和运用在期限和稳定性方面的差异,难以全面反映银行流动性风险等问题。
为适应我国金融市场的发展变化和商业银行资产负债多元化的趋势,银监会不断对存贷比监管加以完善,如将小型微型企业贷款专项金融债所对应贷款、支农再贷款从存贷比分子中扣除,并从2011年开始推行月度日均存贷比指标,在抑制银行突击吸存、降低存款波动性等方面,取得了一定效果。
鉴于存贷比是《商业银行法》中的法定监管指标,《流动性办法》仍将存贷比纳入,作为流动性风险监管指标之一,并与《商业银行法》中的相关表述保持一致。同时,银监会高度重视改进存贷比监管的相关工作,密切关注金融深化和金融创新的发展以及我国宏观经济形势变化,将在加强与有关部门沟通协调、充分听取业界意见的基础上,按照与时俱进、积极稳妥、逐步完善的原则,不断完善存贷比监管考核办法,并积极推动立法机关修订《商业银行法》。

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